政府法律智库的完善之路以英美澳实践作为参照
论文作者:草根论文网 论文来源:www.lunwenbox.com 发布时间:2018年02月02日

英国、美国和澳大利亚三国在法律体系上都属于英美法系国家,在法律制度上有不少共同点。值得研究的是,三个国家在政府法律智库的制度建设上也有共通之处,并且在长期的实践中既有成功的经验,对推动法治政府建设都发挥了重要作用,也有失败的教训。在我国,法治已经是治国方略,党的十八届四中全会报告提出要全面推进依法治国,十九大报告继续提出全面推进依法治国战略,并将成立中央全面依法治国领导小组。在建设社会主义法治国家、法治政府和法治社会进程中,法治政府可谓关键,政府智库不可或缺,可以借鉴英美法系国家的政府智库的组织形式、活动方式等,建立适应我国国情的政府法律智库,发挥多方力量,共同推动法治政府建设。

一、英美澳政府法律智库成立的背景和原因

(一)英国裁判所委员会英国最著名的政府法律智库之一,就是英国裁判所委员会(Council on Tribunals)。行政裁判所是英国司法系统中的重要组成部分,而且是相当特殊的组成部分,其成立之初是隶属于行政机关的,实如其名,就是行政机关自我化解纠纷的组织机构。“二战”以后,大量有关社会福利的纠纷需要处理,完全依靠司法行不通,政府为此设立了大量的行政裁判所。

行政裁判所在设立最初20年发挥了重要作用,有效化解了大量行政争议,也减轻了法院的负担。但是行政裁判所的程序仍然是不统一的,在上诉救济方面也有诸多不同。进人21世纪,行政裁判所的整合与改革再次被提上日程。行政司法和裁判所委员会的职能定位是保证行政司法系统作为一个整体始终处于监督之下,更容易为公民接受,更加公平和更为有效,并协调法院、裁判所、行政监察专员以及替代性纠纷提供者之间的关系。    

(二)澳大利亚行政审查委员会    

澳大利亚在行政机关内部负责解决行政纠纷的,与我国类似,也是行政复议,但是行政复议制度的完善也经历了相当长的时间。与英联邦体系一脉相承的澳大利亚宪法体系里,自建立之初就明确了对行政行为可以进行司法审查,但由于费用过高、政府信息不透明及法律程序繁杂等原因,法院的司法审查对很多民众来说遥不可及。20世纪五六十年代,政府体系内逐渐建立了一些针对专门问题,如员工福利、税收、退伍军人福利等的行政裁判所,处理在这些领域里出现的行政纠纷。但这些处理机制和机构各行其是,缺乏协调和规范,且很难为公众所了解。1968年澳大利亚成立英联邦行政审查委员会,对行政复议系统第一次全面进行审查和评估。

70年代中期以来,澳大利亚行政复议体系日趋完善,在为公民伸张正义和为政府执行政策两方面寻求一个合理的平衡点。行政审查委员会是这个系统不可或缺的一部分,为推动行政复议、化解行政纠纷、推动政府法治发展做出贡献。     (三)美国行政会议    

美国最为著名的政府法律智库当属美国行政会议(Administrative  Conference  of  United  States,缩写为ACUS)。这是一个在联邦政府序列中的行政机关,又不同于一般的具有行政职能的机构。其规模很小,主要依靠外部成员的研究来发挥作用。美国行政会议的产生和发展历经几十年的周折,并且与行政法的理论与实践密切关联。在不同时期,因政府和学界所关心问题的不同,美国行政会议受重视程度、角色功能都有所不同。

早在20世纪30年代,政府法律智库的组织机构的设立就受到国会和政府的注意,罗斯福总统在1936年3月20日指派成立了行政管理委员会,专门负责研究政府行政权的组织与管理。该组织称得上是现在美国行政会议的前身。同年6月10日,总统批准了政府组织委员会的设立,被称为第二届胡佛委员会。该委员会继续选举胡佛任主席。这一委员会提出大量针对行政程序法等的建议并得到采信,大大推动了整个政府法治的进程。            

二、英美澳政府法律智库的成员和组织形式    

(一)英国裁判所委员会    

英国裁判所委员会有16名成员,其中15名成员由大法官和苏格兰事务大臣任命,每届任期3年,主要由从事法律工作的德高望重人士、曾长期从事政府事务的人士和一位来自非法学专业的学者组成。非法律专家成员占多数,以保障委员会以一般公众的公平观念作为指导原则,而不是抄袭法院的成规。非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等各方面富有经验的人才。2007年改革后新成立的行政司法和裁判所委员会由议会行政监察专员以及10一15名被大法官大臣任命的成员组成,由其中一人担当主席。   

(二)澳大利亚行政审查委员会    

行政审查委员会的委员为兼职,由规模很小的秘书处提供日常支持。委员会委员代表了政府、法律界和商界的高水准,他们共同商讨行政复议系统的运行情况和改进措施,委员会提出的报告和建议还是非常有分量的。    

(三)美国行政会议    

美国行政会议的成员构成则截然不同。美国行政会议理事会和大会的成员的大部分来自于政府部门。理事会成员由总统任命,任期3年,其中政府官员的比例必须超过一半。关于大会成员,根据美国行政会议法案,美国行政会议主席在任命学者或其他非政府官员类的大会成员时,要考虑他们是否对联邦政府的行政程序有相当程度的了解。    

美国行政会议采会员制,由不同层级的会员组成,同时行政会议也有为数不多的全职工作人员。行政会议的主席由总统提名,经参议院批准后任命,任期5年,是所有会员中唯一的全职成员。理事会是行政会议的管理机构。除了主席,理事会还有10个成员。这些成员由总统任命,任期3年。大会会员具有完全的会员资格,由主席、执委会,以及其他会员组成,目前有165人。大会的会议被称为行政会议的全体会议。除了主席与执委会之外,大会会员还包括:    

第一类,有投票权的会员。除了主席与执委会成员之外,还有两类会员有投票权:1.政府会员:政府会员来自现任的政府高级官员。2.公众会员:行政会议的公众会员从普罗大众里选出。

第二类,无投票权的会员。包括三类不能享有全体会议的投票资格的会员。1.高级研究员:曾任行政会议主席,或曾任行政会议的政府会员或公众会员6年以上,或曾任行政会议的协调员。2.协调员:协调员从无投票权人选的行政机关和组织中产生,由该机关或组织自己决定协调员的具体人选。3.特别顾问:在各自的领域提供专业的建议和协助。    

三、英美澳政府法律智库的主要职能和活动方式    

(一)英国裁判所委员会    

英国裁判所委员会的管理对象是行政裁判所。由于英国的裁判所数量庞大,一度曾经很难以一个清晰的标准列明哪类裁判所归裁判所委员会管辖。英国《裁判所和调查法》采取了用该法的附则明确列举的方式,将归属于委员会的管辖的裁判所逐一列出。委员会无权参与各裁判所成员的任命,但可就裁判所成员的任命给相应的部门首脑提建议,委员会也参与制订裁判所成员所需要具备的条件的一般性讨论。    

(二)澳大利亚行政审查委员会    

澳大利亚行政审查委员会的活动方式包括提交报告、就行政法问题与政府部门沟通或就具体问题提供建议、通过研讨会和出版物等形式进行公众教育和宣传。    

第一,撰写和发布报告。行政审查委员会成立初期,报告主题主要集中在具体的复议机制或某类行政行为所应该对应设立的复议程序。随着政府对外部审查的排斥的加剧,政府部门把越来越多的行政决定任务外包给非政府类机构。   

第二,为政府和议会提供咨询建议。行政审查委员会曾以每年15封建议信的规模为部长们、议会委员会和各政府部门提供建议。这些建议就事论事,为公共管理者和行政法的执行者提供了有益的指导。但是由于资源有限、预算削减,自80年代后期以来行政审查委员会的建议信的数量逐年减少。    

第三,教育和培训。行政审查委员会出版了大量的文章和论文,近些年成为委员会活动的主要部分。题目包括:哪些决定应该接受合理性审查、裁判所成员工作指南等。这些出版物对政府官员很有用,同时也起到了教育公众、让公众知晓官员所必须遵守的程序和标准等。行政审查委员会还定期组织召开裁判所大会,将联邦、州和领地的裁判所成员和工作人员聚集到一起,讨论在工作中遇到的共同问题。

(三)美国行政会议    

最初美国行政会议的设立与行政程序有着密切关系,随着时代的发展,美国行政会议也扩大了研究领域,扩展到包括规制、成本效益分析、信息公开、公众参与乃至信息技术在行政规则制定、裁决中的运用、社交媒体对政府管理的作用和影响等等诸多行政法的新领域和新问题。美国行政会议的主要职能包括研究和提出建议、咨询服务、赞助活动、出版和提供域外执法协助。美国行政会议根据专题分成6个专业委员会,分别涉及行政规则制定、裁决、政府协作、司法审查、规制和行政管理六大领域。    

四、英美澳政府法律智库对我国的启示    

英美法系国家的政府法律智库与大陆法系不同,比如法国是大陆法系的典型,法国最高行政法院既是最高司法机关,但是也同时隶属于行政部门,因此兼有两种属性,而且因为有咨询功能,实际上是最高层级的政府法律智库,德国的行政法院也是如此,不仅仅是化解行政纠纷,也对政府法律制度的完善有重要作用。综合来看,英美澳三国的政府法律智库有共同特点。    

第一,机构目的简单,组织架构简约。英国的裁判所委员会和澳大利亚行政审查委员会都是针对行政裁判和行政复议而专门设立的政府法律智库,美国的行政会议最初就是为了解决行政程序法的落实,这些机构所针对的都是在当时政府所最急需解决的问题。这样的设立目的和组织架构,与大陆法系相比,设立难度更小,成本更低,充分体现了英美法系国家务实灵活的作风。    

第二,机构运作高效,成效斐然。这些政府法律智库组织机构简约,其活动方式也直截了当,无论是在确立智库研究题目,还是在组织相关研究,乃至提出建议和意见,整个机构的运作效率高、成果丰富。值得探讨的是,虽然这些机构的建议和意见对政府没有约束力和强制力,但是由于其组织机构和成员的权威性、研究活动的公开性,建议和意见具有高度权威,受到了政府和学界的多方认可。    

第三,充分吸收政府官员的意见。在英美澳政府法律智库中,都有相当比例甚至大比例来自政府机构的官员,这些官员对保证研究题目的迫切性、准确性上比学者更有优势,而且在论证建议和意见的可行性方面更是不可缺少,他们提出的具体意见至关重要,为日后落实意见和建议也立下功劳。

这些机构在法律学术专业水平方面在国内都属于第一梯队,但是在组织架构和活动方式方面,与本文所分析介绍的英美澳的政府法律智库相比较还有差距,要更好地发挥中国政府智库的作用,有待在组织架构和活动方式上开展更多创新举措。   

五、总结

高度重视政府法律智库的作用。党的十八届四中全会决定的主题是“加快建设社会主义法治国家”“全面推进依法治国”,其中法治政府建设是法治国家的关键所在。党的十九大更是决定要成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。   

形成建议和意见的评估和跟踪机制,对建议和意见的落实情况进行统计和汇总,并对落实情况进行公开。政府法律智库的成果能否转化为现实,除了建议本身要具有科学性和权威性,更为重要的是要形成对行政机关的监督机制。与传统上依靠行政监督、领导问责等方式相比较,外在的评价机制应该在此方面可以更好地发挥作用,可以通过跟踪和评价机制,将各机关的落实情况予以公示和监督。


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